COVID-19 — Restez informé, recevez les indispensables Ok

Cabinet Itinéraires Avocats

Créé en 2008, le cabinet ITINÉRAIRES Avocats consacre l’intégralité de son activité au droit public. Son champ d’expertise couvre l’ensemble des thématiques juridiques auxquelles sont confrontés les acteurs du secteur public local : collectivités territor

Dernières activités de Cabinet Itinéraires Avocats

Urbanisme - Délais de recours et d’instruction : le Gouvernement revoit sa copie

Face aux craintes exprimées par les professionnels de l’immobilier de voir ce secteur bloqué jusqu’au 24 août 2020, au regard des règles prévues par l’Ordonnance 2020-306 du 25 mars 2020, en matière d’instructions des autorisations d’urbanisme et de délais de recours contre celle-ci, le Gouvernement a revu sa copie.

L’article 8 de l’Ordonnance 2020-427 du 15 avril 2020 vient ainsi fixer les nouvelles règles applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement.

La principale modification apportée est la suppression de la « période tampon » d’un mois qui venait s’ajouter à la fin de la période sanitaire devant s’achever le 24 mai 2020.

 

En matière de délai de recours

Les délais qui avaient commencé à courir, mais n’avaient pas expiré au 12 mars 2020, sont suspendus et recommenceront à courir à compter du 24 mai à 0h00. Ainsi, à titre d’exemple, pour un permis de construire affiché sur le terrain le 12 février 2020, le délai de recours contre celui-ci devait normalement s’achever le 12 avril 2020.  Le délai de recours est donc suspendu à compter du 12 mars 2020 et recommencera à courir, pour la durée restant (soit 1 mois) le 24 mai. Ainsi le délai de recours expirera le 24 juin 2020. Il est prévu que la durée restant à courir de ce délai ne pourra en tout état de cause pas être inférieure à 7 jours.

Les délais qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 24 mai sont eux reportés au 24 mai et ne commenceront à courir qu’à compter de cette date.  Ainsi, pour un permis de construire affiché sur le terrain le 12 avril 2020, le délai de recours contre celui-ci devait normalement s’achever le 12 juin 2020.  Le délai de recours est donc reporté et ne commencera à courir que le 24 mai à 0h00, pour s’achever le 25 juillet.

Il sera observé que ces dispositions trouvent à s’appliquer pour les autorisations d’urbanisme, mais il n’est pas expressément prévu qu’elles trouvent également à s’appliquer pour les décisions de refus ; il reste donc une incertitude sur ce point.

 

En matière d’instruction des autorisations

Les délais qui avaient commencé à courir, mais n’avaient pas expiré au 12 mars 2020, sont suspendus et recommenceront à courir à compter du 24 mai à 0h00. Ainsi, à titre d’exemple, pour un permis de construire, dont le délai d’instruction est de deux mois, déposé le 12 février 2020, le délai d’instruction devait normalement s’achever le 12 avril 2020.  Ce délai est donc suspendu à compter du 12 mars 2020 et recommencera à courir, pour la durée restant (soit 1 mois) le 24 mai. Ainsi si aucune décision expresse n’est intervenue avant le 24 juin 2020, un permis tacite naitra à cette date.

Les délais qui auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 24 mai sont eux reportés au 24 mai et ne commenceront à courir qu’à compter de cette date.  Ainsi, pour un permis de construire déposé le 12 avril 2020, le délai d’instruction devait normalement s’achever le 12 juin 2020.  Le délai d’instruction est donc reporté et ne commencera à courir que le 24 mai à 0h00, pour s’achever le 25 juillet.

Il sera observé que l’article 7 de l’ordonnance du 25 mars prévoyait une disposition spécifique relative « au caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction ». Cette disposition n’a pas été supprimée par l’Ordonnance du 15 avril, et celle-ci ne comporte pas de dispositions spécifiques sur ce point. On peut néanmoins penser que les dispositions relatives aux « délais d’instruction des demandes d’autorisation et de certificats d’urbanisme » introduites par l’Ordonnance du 15 avril trouvent également à s’appliquer pour les demandes de pièces complémentaires.

 

Consultation et participation du public

L’article 5 de l’Ordonnance du 15 avril, modifie le délai de suspension en matière de consultation et de participation du public (enquête publique, participation électronique), initialement suspendu pour une période s’achevant un mois après la fin de l’état d’urgence sanitaire (24 juin 2020), celui-ci est désormais suspendu jusqu’à l’expiration d’un délai de 7 jours à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire, ainsi, ces enquêtes et participation du public pourront reprendre à compter du 1er juin 2020, en matière d’autorisation d’urbanisme.

 Peut-on délivrer des autorisations d'urbanisme malgré la suspension des délais ?

Attention, cette analyse a été modifiée par l'entrée en vigueur de l'Ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l'épidémie de covid-19

L’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 prévoit clairement en son article 7 les conditions de suspension des délais d’instruction des autorisations d’urbanisme, afin qu’aucune autorisation tacite ne puisse naitre durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 24 juin 2020 à 0H00, date de fin de la période « protégée » prévue à l’heure actuelle : deux hypothèses sont à envisager :

  • Les délais d’instruction en cours au 12 mars 2020 sont suspendus et recommenceront à courir à compter du 24 juin à 0h00. Ainsi une demande de permis de construire déposée le 12 février 2020, et dont le délai d’instruction était de 2 mois, voit son délai d’instruction suspendu, et ce délai d’instruction recommencera à courir le 25 juin, pour la durée restant à courir, soit un mois en l’espèce.
  • Les délais d’instruction qui devaient débuter pendant la période dite protégée sont reportés au 25 juin. Ainsi une demande de permis de construire déposée le 20 mars 2020, et dont le délai d’instruction est de 2 mois, verra son délai d’instruction reporté à la fin de la période protégée, et ce délai d’instruction ne commencera à courir que le 25 juin.

Si la règle posée semble claire et avoir vocation à soulager les services instructeurs et à éviter la naissance d’autorisations tacites, en revanche la question qui se pose est de savoir si les services instructeurs dont l’organisation leur permettrait la poursuite des instructions peuvent ou non délivrer des décisions d’urbanisme expresses (autorisation ou refus) durant la période protégée.

Les services de l’Etat considèrent que rien ne s’oppose, là où cela est matériellement possible, à la poursuite de l’instruction des autorisations d’urbanisme et à la délivrance d’autorisations expresses durant cette période et que l’ordonnance n’a pas vocation à interdire la délivrance d’autorisations d’urbanisme durant cette période, mais seulement à éviter la naissance d’autorisations tacites sans que ces demandes n’aient pu faire l’objet d’une instruction. Ainsi, par exemple, le Préfet de Haute Savoie a adressé le 3 avril, à l’ensemble des maires du département, une circulaire leur rappelant la possibilité de délivrer des autorisations d’urbanisme durant la période protégée, tout en rappelant, qu’en tout état de cause, le délai de recours contre une autorisation délivrée entre le 12 mars et le 24 juin, ne s’éteindra que le 25 août 2020.

Il convient de préciser que les délais relatifs aux demandes de pièces complémentaires ou aux demandes d’avis sont également suspendus ou reportés par ce même article 7. Ainsi, si l’instruction peut se poursuivre pendant la période protégée, encore faut-il que les demandeurs adressent les éventuelles pièces complémentaires sollicitées durant cette période et que les organismes consultés pour avis durant cette période répondent expressément, puisqu’aucun avis tacite n’est susceptible de naitre durant cette même période.

MUNICIPALES 2020 : les délais de recours restent ouverts !

L’état d’urgence sanitaire lié au covid-19 n’en finit pas de provoquer des remous sur le scrutin municipal et communautaire. Malgré les mesures sanitaires, le 1er tour s’est tenu, tant bien que mal, le 15 mars 2020, et a permis de renouveler intégralement les conseillers municipaux dans 30.143 communes (sur les 35.065 communes ou secteurs que compte désormais le territoire).

Pour autant, l’élection des candidats au 1er tour est loin d’être juridiquement acquise, en ces temps incertains. Il y a tout d’abord l’incertitude de la durée de la crise sanitaire, et le « spectre » d’une éventuelle invalidation globale du scrutin.

Et il y a une nouvelle incertitude contentieuse : les délais de recours contre le 1er tour sont réouverts, et le resteront a priori pendant des semaines, jusqu’à la fin de la crise sanitaire !

Du jamais vu en contentieux électoral, et une véritable « aubaine » pour tous les déçus - candidats ou électeurs – par les conditions de déroulement du premier tour.

 

1. Un processus électoral actuellement suspendu

Si le processus électoral est actuellement globalement suspendu par l’état d’urgence sanitaire, la situation juridique se présente différemment selon qu’un 2nd tour de scrutin est, ou non, nécessaire.

  • Dans les communes où un 2nd tour est nécessaire :

Pour ce qui est du 2nd tour, initialement fixé au 22 mars 2020, celui-ci est reporté au plus tard en juin 2020, en raison des circonstances exceptionnelles. Comme prévu à l’article 19 I de la loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, la date du 2nd tour sera fixée par décret en conseil des ministres, pris le mercredi 27 mai 2020 au plus tard ; mais cela uniquement si la situation sanitaire permet l'organisation des opérations électorales (ce qui sera apprécié au regard, notamment, de l'analyse du comité de scientifiques covid-19).

Par suite, si la situation sanitaire en juin 2020 ne devait pas permettre l’organisation du 2nd tour, c’est bien une invalidation du 1er tour de scrutin, dans ces communes, qui se profilerait. Dans son avis du 18 mars 2020 sur le projet de loi d’urgence, le Conseil d’Etat a prévenu : « si la crise persiste à cette échéance, contraint à prolonger les mesures d’urgence sanitaire et rend impossible l’organisation du deuxième tour avant l’été, il appartiendra aux pouvoirs publics de reprendre l’ensemble des opérations électorales dans les communes où les conseils municipaux sont incomplets. »

  • Dans les communes acquises au 1er tour :

Pour ce qui est des élections acquises au 1er tour, là encore le processus électoral est interrompu : en effet, le maire - et le cas échéant les adjoints - devaient être installés entre le vendredi et le dimanche suivant le 1er tour (article L.2121-7 du CGCT), c’est-à-dire entre le 20 et le 22 mars dernier. Or, l’installation des nouveaux exécutifs municipaux a été « suspendue », in extremis, par le Gouvernement. Et la loi d’urgence sanitaire du 23 mars 2020 entérine ce report, à son article 19 III : « Les conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 entrent en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020, aussitôt que la situation sanitaire le permet au regard de l'analyse du comité de scientifiques. La première réunion du conseil municipal se tient de plein droit au plus tôt cinq jours et au plus tard dix jours après cette entrée en fonction. »

En clair, les conseillers municipaux élus au 1er tour, le 15 mars 2020, ne pourront entrer en fonction qu’à une date qui sera fixée par décret (et qui relève donc de la compétence du seul Gouvernement), dès lors que la situation sanitaire le permettra, et cela au plus tard au mois de juin 2020.

Là encore, si la crise sanitaire persistait, se poserait la question, encore plus délicate, de la suite du processus électoral : y aurait-t-il un nouveau report de l’installation des maires, et jusqu’à quand ? Ou verrons-nous - hypothèse qui n’est pas totalement à exclure - une invalidation globale de toutes les élections ? Les temps sont pour le moins incertains…

 

2. Les délais de recours contre le 1er tour sont réouverts

Dans l’attente d’en savoir plus sur le sort global et la suite du processus électoral initié en mars 2020, il est clair que le scrutin du 1er tour ne peut, juridiquement, nullement être tenu pour définitivement acquis.

En effet, outre la suspension de l’installation des municipalités, pour les 30.143 communes où les conseillers municipaux ont été intégralement renouvelés au 1er tour, le 15 mars 2020, un nouveau « rebondissement » est intervenu par ordonnance.

Et cet élément est de taille : les délais de recours contentieux contre le 1er tour du scrutin sont réouverts !

En principe, un recours contre une élection doit être formé sous un bref délai, de 5 jours (au plus tard à 18 heures le cinquième jour qui suit l'élection, selon l’article R.119 du Code électoral) : en clair, les délais de recours, devant le Tribunal Administratif, contre le 1er tour des élections, ont expiré le vendredi 20 mars 2020 à 18h00.

Mais les voilà réouverts par l’ordonnance n°2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif, dont  l’article 15 dispose :

« 3° Les réclamations et les recours mentionnées à l'article R. 119 du code électoral peuvent être formées contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 dans les conditions définies au premier alinéa du III de l'article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 susvisée ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article. »

En clair, il est donc toujours possible de contester les élections du 1er tour qui se sont tenues le 15 mars 2020, puisque le délai de recours est prorogé jusqu’au 5ème jour après la date qui sera fixée par décret pour l’entrée en fonction des conseillers élus au 1er tour.

 

Certes, ce « revirement » intervient dans un contexte où l’ensemble des délais de recours en justice et de procédure ont été rétroactivement « suspendus » à compter du 12 mars 2020 (par l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période), et l’on aurait mal imaginé que le Gouvernement fasse un « cas à part », en ne suspendant pas ce seul délai électoral.

 

3. Vers une multiplication des recours ?

Pour autant, on mesure toute l’insécurité juridique que cela engendre, avec des délais de recours prolongés de manière inédite en droit électoral.

Tant que la crise sanitaire ne sera pas passée, les résultats du 1er tour pourront être contestés en justice, soit par des candidats malheureux, soit même par tout électeur de la commune (qui, en cette qualité, est recevable à contester un scrutin municipal).

Et nombreux sont à penser que les conditions n’étaient pas réunies pour maintenir le scrutin le 15 mars 2020, qui n’a pas respecté les principes fondamentaux de notre démocratie. Même si cela est assez inédit en jurisprudence, il est tout à fait possible, en droit, que ces circonstances exceptionnelles liées au covid-19, aient été de nature à fausser la « sincérité du scrutin », ce qui pourrait justifier son annulation, plus particulièrement dans les cas où l’écart des voix a été faible.

En effet, il est acquis que l’abstention record entame, d’une manière générale, la légitimité des élus sortis des urnes. Il est permis de penser que la confusion induite par le Gouvernement n’y est pas étrangère, et tout particulièrement l’allocution du Premier ministre du samedi 14 mars à 20h00 annonçant, à quelques heures du scrutin, la fermeture de la quasi-totalité des lieux publics. A cela s’ajoute, les circonstances locales, et les cas particuliers des électeurs dont l’état de santé les a dissuadé d’aller voter, ceux au contact de personnes fragiles, ou encore les personnes bloquées à l’étranger…

De même, se pose la question des modalités matérielles d’organisation des élections, avec les incidences potentielles sur le scrutin : files d’attente ayant pu dissuader les électeurs, isoloirs restant ouverts et ne protégeant plus le secret du vote, etc.

Il faut bien souligner que, au contentieux, le juge ne sera vraisemblablement enclin à annuler un scrutin qu’à la double condition suivante : D’une part, il devra être démontré que, du fait des circonstances particulières locales, la sincérité du scrutin a été altérée. D’autre part, il devra être démontré que ces irrégularités ont faussé les résultats, eu égard au faible écart de voix.

Ce qui, néanmoins, est susceptible de concerner bon nombre de communes…

Au final, plutôt qu’annuler globalement le 1er tour du scrutin, il est possible que le Gouvernement « botte en touche », et laisse le juge administratif apprécier localement la validité du scrutin du 1er tour : en clair, malgré les conditions, contestées, dans lesquelles s’est tenu le 1er tour, il pourrait être considéré qu’il n’y a pas lieu de revoter globalement et notamment là où les résultats du 15 mars feraient consensus.

Dès lors, il appartiendrait aux insatisfaits du 1er tour, qu’ils soient candidats ou simples électeurs, de saisir la justice administrative du cas particulier de leur commune ; et le juge aurait alors la charge, au cas par cas, d’examiner si, oui ou non, la crise sanitaire a eu des répercussions ayant pu fausser le scrutin, dans des proportions justifiant son annulation, et exigeant alors un nouveau scrutin.

Une chose est sûre : ces contentieux sont sans précédent, et la réponse qu’y donnera le juge administratif sera déterminante pour notre démocratie.

Jean-Baptiste OLLIER

Itinéraires Avocats

Avocat spécialiste en droit public

jb.ollier@itineraires-avocats.com

Pierre-Stéphane REY

Itinéraires Avocats                                  

Avocat Associé                                          

ps.rey@itineraires-avocats.com